Les avantages financiers des voies privées et impasses ouvertes à la circulation publique

   1.  Le moule juridique de gestion

Nombre d’immeubles ont été construits depuis la fin du XIXème siècle sur des terrains que leurs propriétaires ont lotis c’est-à-dire divisés en plusieurs parcelles cadastrales et viabilisés avec des voies intérieures, pour les vendre lot d’une parcelle par lot d’une parcelle.Il est rare que les voies intérieures de ces terrains divisés et viabilisés aient été placées sous le régime d’une propriété indivise entre les différents lots de parcelle à batir, situation « bancale » dès lors que les conditions sont alors réunies pour placer l’ensemble des immeubles desservis par ces voies intérieures sous le régime de la copropriété par application de l’article 1 de la loi du 10 juillet 1965.    

Pratiquement le fonctionnement des Associations Syndicales est régi par les articles 7 à 10 de l’ordonnance n° 2004-632 du 1er juillet 2004 et par les articles 3 à 6 de son décret d’application N°2006-504 du 3 mai 2006.

Heureusement la Cour de cassation par un arrêt du 13 février 2014 (N° de pourvoi 13-22383) a admis que les ASL pouvaient régulariser a posteriori leurs statuts et retrouver tous leurs pouvoirs et la loi ALUR a modifié le texte de l’article 60 de l’Ordonnance n°2004-632 du 1er juillet 2004 en prévoyant que les associations syndicales libres qui ont mis leurs statuts en conformité postérieurement au 5 mai 2008, recouvrent tous leurs droits.

Le régime des Association Syndicale Libre a été toiletté et l’Ordonnance n° 2004-632 du 1er juillet 2004 exigeait que les Association Syndicale libres (ASL) régies par la loi du 21 juin 1865 mettent en conformité leurs statuts avant le 5 mai 2008.

Le plus souvent une association syndicale a été constituée. Tout d’abord historiquement les groupements de propriétaires sont fréquents depuis le moyen-âge même si le « socle » juridique des Association Syndicales de propriétaire réside dans la loi du 21 juin 1865 et son décret d’application du 18 décembre 1927. Par ailleurs le code de l’Urbanisme prévoit depuis des décennies que la demande de permis de lotir ou d’aménager doit comprendre l'engagement du lotisseur ou de l’aménageur qu’une Association Syndicale sera constituée entre les acquéreurs de lots, à laquelle seront dévolus la propriété, la gestion et l'entretien des terrains et équipements communs.

   2. La qualification juridique des voies

La notion de « voie » renvoie en droit de l’urbanisme à celle de desserte des terrains, qu’il s’agisse de voie publique ou de voie privée et l’article R. 151-47 du Code de l’urbanisme prévoit que le règlement d’un Plan Local d’Urbanisme peut fixer les conditions de desserte des terrains par les voies publiques ou privées et d'accès aux voies ouvertes au public.Une voie privée peut constituer une voie de desserte, à condition d’être utilisable par plusieurs propriétés et d’être « ouverte à la circulation du public » (CAA Lyon, 17 juin 2008, Commune de Saint-Martin-La Pleine, n° 06LY02599). Une impasse demeure une « voie » de desserte (pour une illustration, CE, 20 nov. 1996, SCI Réveillon, N° de pourvoi 122721) à condition qu’elle en présente les caractéristiques en terme de largeur et d’accès des engins de lutte contre l'incendie (CAA Bordeaux, 26 fév. 2013, n°12BX00272).

Dans les ensembles récents où l’ASL a conservé la propriété des voies parce qu’il n’a jamais été prévu ou qu’il n’a jamais été souhaité les transférer au domaine communal, les voies privées peuvent correspondre à des parcelles cadastrales identifiables sur le plan cadastral.En revanche dans les ensembles anciens antérieurs au Décret n°55-22 du 4 janvier 1955 portant réforme de la publicité foncière, notamment souvent pour des impasses en milieu urbain ou semi-urbain, la consultation du plan cadastral ne permet pas toujours de distinguer les voies privées d’une voie publique classique car les voies privées ne sont pas comprises dans l’assiette des parcelles cadastrales.

    3. Qu’entend-on par voie privée ouverte à la circulation publique

Il faut avoir à l’esprit qu’aucun texte de notre droit positif ne définit ce que l’on entend par voie privée ouverte à la circulation publique et que la notion de circulation publique englobe la circulation des véhicules terrestres à moteur mais aussi la circulation des piétons.

C’est donc au juge judiciaire saisi d’un litige d’apprécier souverainement la notion d’ouverture à la circulation publique ainsi que l’a rappelé un arrêt de la 2ème chambre civile de la Cour de cassation du 13 mars 1980 (n° 78-14.454 Bulletin Chambre civile 2 N°58) : « La notion d'ouverture à la circulation publique ne résulte pas d'un texte mais de la jurisprudence. C'est une notion de fait que les juges du fond apprécient souverainement ».

Et attention « L'ouverture à la circulation ne fait pas perdre à la voie son caractère privé » ainsi que l’a posé un arrêt Ville de Brive du 8 janvier 1964 du Conseil d’Etat (Rec. Lebon N°1035) précisant que « il n'en irait autrement qu'en cas d'intégration au domaine public communal, ce qui suppose un acte de classement sous forme de délibération du conseil municipal ».

Le Conseil d’Etat a renouvelé cette interprétation de manière plus précise (arrêt Commune de Mouvaux du 15 février 1989 N° 71992) : « […] Une voie privée, même ouverte à la circulation publique, n'est pas un élément du domaine public de la commune où elle est située […] ».

Les litiges sont fréquents et les enjeux financiers souvent important pour les travaux d’entretien des réseaux et voirie et une réponse ministérielle récente apporte un éclairage intéressant sur la notion de voie privée ouverte à la circulation publique.

En réponse à la question de savoir comment est définie la notion de voie privée ouverte à la circulation publique, le Ministère de l'intérieur a répondu (publiée dans le JO Sénat du 30/10/2014 - page 2440) : « La notion d'ouverture à la circulation publique ne résulte pas d'un texte mais de la jurisprudence. C'est une notion de fait que les juges du fond apprécient souverainement (Cour de Cass. 2e civ. 13 mars 1980, N° 78-14454). Une voie privée ne peut être réputée affectée à l'usage du public que si son ouverture à la circulation publique résulte du consentement, au moins tacite, des propriétaires (CE, 15 févr. 1989, Cne Mouvaux). Les propriétaires peuvent à tout moment décider d'interdire l'ouverture ou son maintien à l'usage du public (CE, 5 nov. 1975, N° 93815, Cne Villeneuve-Tolosan). L'ouverture à la circulation ne fait pas perdre à la voie son caractère privé ; il n'en irait autrement qu'en cas d'intégration au domaine public communal, ce qui suppose un acte de classement sous forme de délibération du conseil municipal (CE, 8 janv. 1964, Ville de Brive). En l'absence d'opposition de son propriétaire et tant que celui-ci n'aura pas manifesté son souhait d'en reprendre la jouissance exclusive, une voie ouverte à la circulation générale entre dans le champ de compétence du maire ».

   4. Les conséquences de l’ouverture à la circulation publique

          4.1 Du point de vue de la sécurité

La fermeture à la circulation publique implique un retrait des pouvoirs de police du Maire si l’on se réfère aux dispositions de l'article 2212-2 du Code général des collectivités territoriales, et L.141-8 et suivants et L.162-1 et suivants du Code de la voirie routière, ce que confirme la réponse Ministérielle ci-dessus en évoquant la voie privée ouverte à la circulation générale comme entrant « dans le champ de compétence du Maire »

L'article 2212-2 du Code général des collectivités territoriales pose que « La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques » avec une énumération détaillée et exhaustive de son champs d'action.

Il faut rappeler, à ce titre, que l’article R.111-5 du Code de l’Urbanisme prévoit que le projet de construction soumis à permis de construire peut être refusé, si les caractéristiques des voies qui desservent le terrain rendent difficile la circulation et l’utilisation des engins de lutte contre l’incendie.

De son côté, l’article R.111-13 du Code de la Construction et de l’Habitation dispose que la construction doit permettre aux occupants, en cas d'incendie, soit de quitter l'immeuble sans secours extérieur, soit de recevoir un tel secours.

La fermeture totale d’un ensemble à la circulation publique doit donc s’accompagner d’un audit des questions de sécurité.

Enfin une réponse ministérielle (Question N° 24655 – Réponse publiée dans le JO Sénat du 15/03/2007 - page 599) à la question de savoir si les communes sont tenues de procéder à un déneigement des voies ouvertes au public » nous apporte un éclairage : « En ce qui concerne le déneigement, le critère déterminant sera l'ouverture des voies privées à la circulation générale. Pour qu'une voie puisse être qualifiée d'ouverte à la circulation générale, il faut le consentement, au moins tacite, des propriétaires et qu'elle soit ouverte à la circulation des tiers, piétons et véhicules, de manière générale et sans autorisation préalable. Les pouvoirs de police du maire s'exercent sur les voies privées ouvertes à la circulation publique dans les mêmes conditions que sur les voies publiques (CE, 29 mars 1989, Fradin). Or le déneigement des voies relève du pouvoir de police général du maire conformément à l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales. Ainsi, le maire, eu égard à son pouvoir de police, pourra assurer le déneigement des voies privées ouvertes à la circulation générale dans une copropriété. Néanmoins, il convient de rappeler que l'absence de déneigement total des voies n'engage pas nécessairement la responsabilité de la commune en cas d'accident. En effet, la cour administrative d'appel de Nancy a jugé dans son arrêt commune de Bouzonville du 27 mai 1993 que les mesures que l'autorité de police doit prendre en vue d'assurer le déneigement dépendent de l'importance et de la circulation sur ces voies ; que compte tenu de ces éléments, le maire peut décider, à condition de respecter le principe d'égalité des citoyens devant les charges publiques et sous le contrôle du juge administratif, de ne pas procéder au déneigement de l'ensemble des voies de l'agglomération. Concernant les voies privées non ouvertes à la circulation générale, aucun intérêt public ne justifie que la commune procède à des opérations de déneigement».

            4.2 Du point de vue des contrats de distribution d'eau

Pour la distribution d’eau potable, y compris à Paris à travers la succession des Règlements, celui de 1997 puis celui de 2005 applicable jusqu'au 1er janvier 2010 date du passage à la Régie EAU DE PARIS puis celui adopté par le conseil de Paris les 11 et 12 février 2013 et applicable à compter du 1er avril 2013, la problématique des voies privées montre que la charge de l'entretien du réseau est une question à la fois technique, juridique et économique.

En pratique les communes et les groupements de collectivités territoriales, après avis de la commission consultative des services publics locaux, établissent, pour chaque service d'eau ou d'assainissement dont ils sont responsables, un règlement de service définissant, en fonction des conditions locales, les prestations assurées par le service ainsi que les obligations respectives de l'exploitant, des abonnés, des usagers et des propriétaires. Ces modalités sont fixées par l'article L. 2224-12 du code général des collectivités territoriales. Ce document peut respecter un modèle type.

Les règlements des eaux sont depuis longtemps dans le viseur de la Commission des clauses abusives et la Recommandation 01-01 du 25 janvier 2001 de la Commission des clauses abusives avait relevé un certain nombre de clauses abusives dans les règlements des eaux en France.

La plupart des Règlement des eaux, y compris en Ile de France celui du SEDIF (annexe I) et celui sur Paris adopté par le conseil de Paris les 11 et 12 février 2013, prévoient que dans les voies privées ouvertes à la circulation publique les conduites d’alimentation générale et les branchements de dessertes constituent des ouvrages publics sur lesquels le distributeur en régie ou le concessionnaire doit effectuer à ses frais, l’ensemble des travaux en restant responsable des conséquences dommageables auxquelles pourraient donner lieu l’existence et le fonctionnement desdits ouvrages.

Cette règle est normale dès lors que le distributeur achemine l’eau à chaque immeuble de l’ensemble qui correspond à un abonné et une parcelle cadastrale autonome.

A l’inverse, pour les voies privées fermées ou qui décident de se fermer à la circulation publique, les conduites d’alimentation générale qui desservent les propriétés ainsi que tous les équipements et accessoires en eau constituent ou deviennent des ouvrages privés sous la garde et la surveillance des propriétaires riverains. Le distributeur peut imposer dans ce cas un compteur global et un « point de livraison » de l’eau, à charge alors pour le groupement de propriétaires en l’occurrence l’ASL de se répartir les consommations d’eau.

Ce n’est pas toujours spontanément que les distributeurs ou concessionnaires se plient à leurs obligations d’entretien mais le Conseil d'État considère depuis toujours qu'une canalisation située sous une voie privée desservant plusieurs propriétés c’est-à-dire plusieurs parcelles cadastrales, constitue une extension du réseau public dès lors qu'elle peut permettre le raccordement de plusieurs propriétés existantes (Conseil d'État section 12 janvier 1983 Commune d'HOMPS, n°17, 469).

Néanmoins la problématique de la desserte en eau d'une voie privée appartenant à plusieurs propriétaires riverains est fréquente et une Réponse ministérielle (Question N° 45213 - Réponse publiée au JO le 27/05/2014 page 4279) témoigne de la technicité de la question.

Le Ministre rappelle en effet dans sa réponse que : « Les ouvrages d'adduction publique en eau potable constituent des ouvrages publics, y compris les branchements qui amènent l'eau aux immeubles des particuliers, c'est-à-dire jusqu'au compteur. Qu'ils soient effectués sous la voie publique ou implantés dans un immeuble privé, ils sont en effet considérés comme une dépendance de la conduite principale à laquelle ils sont reliés et font partie de l'ensemble des ouvrages publics que comporte un service public de distribution d'eau, peu importe qu'ils soient exécutés dans le cadre d'une concession, d'une régie ou par les propriétaires riverains eux-mêmes pour le compte d'une collectivité. De ce fait, les travaux de creusement de tranchées ou de remblaiement effectués par les collectivités publiques ou leurs concessionnaires pour la pose ou la réparation des branchements particuliers constituent également des travaux publics. La loi du 29 décembre 1892 relative aux dommages causés à la propriété privée par l'exécution de travaux publics prévoit que les agents de l'administration sont habilités à pénétrer dans les propriétés privées pour y exécuter les opérations nécessaires à l'étude des projets de travaux publics en vertu d'un arrêté préfectoral indiquant les communes de réalisation des études, y compris dans les propriétés closes sous réserve d'une notification préalable, et prévoyant l'indemnisation en cas d'éventuels dommages. La collectivité en charge de la distribution d'eau potable dispose donc du pouvoir de contrôle l'intégrité de son réseau.

A noter que la Réponse Ministérielle précise encore que :« Par ailleurs, le règlement de service prévu à l'article L. 2224-12 du code général des collectivités territoriales précise aux abonnés les prestations assurées par le service ainsi que les obligations respectives de l'exploitant, des abonnés, des usagers et des propriétaires, notamment pour ce qui concerne les branchements. Enfin, une collectivité peut faire le choix de déplacer les compteurs d'eau aux limites extérieures des propriétés privées desservies, à l'occasion d'un programme de renouvellement des branchements. Les nouvelles canalisations après compteurs sont alors transférées au propriétaire privé ».

Par rapport à la jurisprudence et à cette réponse ministérielle il faut distinguer la situation :

• De l’ensemble immobilier établi sur une même parcelle cadastrale, ayant un seul propriétaire ou soumis au statut de la copropriété, où il va dans le sens d’une clarification des obligations respectives de l’abonné et du distributeur que le compteur général d'eau soit déplacé aux limites extérieures de la propriété,
• De l’ensemble immobilier établi sur plusieurs parcelles cadastrales et organisé autour d’une ASL, où accepter la pose d’un unique compteur avec un branchement général aux limites extérieures de l’ensemble va transférer à l’ASL la propriété du réseau de canalisations et l’obliger à refacturer l’eau à ses membres et à assurer l’entretien de tout le réseau intérieur de distribution d’eau potable.

De tout cela découle qu’en cas de sinistre ou de suspicion de sinistre, les représentants de l’ASL doivent veiller à mettre immédiatement en demeure le concessionnaire d’intervenir sur le réseau de distribution d’eau.

         4.3 Du point de vue de l’assainissement

Pour mémoire les collectivités devaient établir avant la fin de l'année 2013 et ce conformément à l'article L. 2224-8 du code général des collectivités territoriales un schéma d'assainissement collectif, document comprenant un descriptif détaillé des ouvrages de collecte et de transport des eaux usées, qui doit être mis à jour afin de prendre en compte les travaux réalisés sur ces ouvrages.

Et à noter que la loi du 3 août 2018 relative à la mise en œuvre du transfert des compétences eau et assainissement aux communautés de communes prévoit le transfert des compétences « eau » et « assainissement » aux communautés de communes et aux communautés d’agglomération au 1er janvier 2020, sauf si 25 % des communes (et représentant au moins 20% de la population),  membres d’une communauté de communes qui n’exerce pas, à la date de la publication de la loi, les compétences relatives à l’eau ou à l’assainissement, souhaitent le reporter à 2026.

Dans le cas où le raccordement se fait par l'intermédiaire d'une voie privée, le  règlement type prévoit que seule l’entretien et la réparation de la partie du branchement particulier située sous le domaine public sont à la charge de la commune. L’entretien des ouvrages permettant l’acheminement des effluents de toute nature jusqu’à la partie publique du branchement est à la charge du propriétaire de l’immeuble riverain.

En pratique, les dépenses des travaux entrepris par la commune pour l'exécution de la partie publique des branchements sont donc remboursées par les propriétaires, soit de la voie privée, soit des immeubles riverains de cette voie, à raison de l'intérêt de chacun à l'exécution des travaux.

Les règles de responsabilité sont cependant assouplies.

Dans un cas d'espèce, où les travaux avaient été réalisés par une société liée à la commune par un marché public mais étaient défectueux, des usagers ont saisi les tribunaux judiciaires, qui se sont déclarés incompétents. Le tribunal administratif saisi a renvoyé la question de la compétence au Tribunal des Conflits.

Le Tribunal des conflits, dans une décision du 18 mai 2015 (Décision n°4004), a retenu la compétence des juridictions judiciaires au motif que les prestations de mise en conformité des installations d'assainissement non collectif proposées par la commune (...) à leurs propriétaires constituaient un prolongement direct des missions d'entretien de ces installations que la commune pouvait, en vertu des dispositions précitées de l'article L. 2224-8 du code général des collectivités territoriales, prendre en charge dans le cadre du service public de l'assainissement non collectif ; que, dès lors, le dommage dont (les usagers) demandent réparation doit être regardé comme un dommage causé à des usagers du service public de l'assainissement, lequel a le caractère d'un service public industriel et commercial ».

 Une réponse ministérielle nous apporte un éclairage. A la Question (N° 1148S) de savoir quelles règles s’appliquent pour l'extension du réseau collectif au niveau des impasses privées, inscrites dans des zones d'assainissement collectif et si les communes peuvent être exonérées de l'obligation d'assurer la collecte des eaux usées domestiquesn notamment si l’assainissement collectif est difficile à réaliser pour des raisons techniques (pente, absence de maîtrise du foncier... ) ou de coût. 

Le Ministre répond (JO Sénat du 16/02/2011 - page 1362) que :« […] l'article L. 162-6 du code de la voirie routière précise que les lois et règlements relatifs à l'hygiène des voies publiques et des maisons riveraines de ces voies sont applicables aux voies privées, ouvertes ou non à la circulation publique, en ce qui concerne l'écoulement des eaux usées et des vidanges ainsi que l'alimentation en eau. Toutes les parties d'une voie privée dans laquelle doit être établi un égout ou une canalisation d'eaux sont grevées d'une servitude légale à cet effet. Enfin, le premier alinéa de l'article L. 1331-1 du code de la santé publique prévoit le raccordement obligatoire des immeubles, dans un délai de deux ans à compter de leur mise en service, aux réseaux publics de collecte disposés pour recevoir les eaux usées domestiques et établis sous la voie publique à laquelle ces immeubles ont accès soit directement, soit par l'intermédiaire de voies privées ou de servitudes de passage.  Ces dispositions combinées font obligation aux communes d'assurer la collecte des eaux usées domestiques émanant des immeubles situés sur des voies privées dès lors que ces voies sont incluses dans une zone d'assainissement collectif. […]Enfin, je rappelle que l'article L. 1331-3 du code de la santé publique permet à la commune de percevoir le remboursement des travaux entrepris pour la partie publique des branchements auprès des propriétaires de la voie privée en cause ou des immeubles qui en sont riverains. Le remboursement est dû à raison de l'intérêt de chacun des propriétaires à la réalisation des travaux ».

         4.4 Du point de vue de la collecte des ordures ménagères

L’article 77 du règlement sanitaire départemental type prévoit que : « Pour tous les groupes d'habitation comprenant plus de cinquante logements ou locaux équivalents et pour tous les immeubles collectifs, les promoteurs et architectes doivent, lors de l'établissement des projets de construction ou de transformation, consulter les services municipaux intéressés afin de prévoir, dès la conception, toutes dispositions nécessaires en vue d'un enlèvement facile des ordures ménagères en fonction des possibilités du service de collecte » et que « Dans les immeubles collectifs importants, les locaux de remisage des récipients à ordures ou de réception des vide-ordures, quand ces derniers équipements sont prévus, doivent, sans préjudice des réglementations spécifiques, être conçus, quant à leurs dimensions, leurs dispositions et leurs accès à partir de la voie publique».

A Paris l’Arrêté du 10 mai 1983 réglementant la collecte des ordures ménagères à Paris vise en ses articles 6 et 7 la collecte sur la voie publique uniquement.

Des immeubles compris dans un ensemble avec des voies privées ouvertes à la circulation publique peuvent se voir imposer le regroupement des containers à un point de ramassage sachant qu’il n’existe pas de distance fixée règlementairement ou par la jurisprudence, entre le point de ramassage et la propriété dont les ordures sont collectées.

La distance à retenir pour apprécier si une propriété doit ou non être regardée comme desservie par le service d'enlèvement des ordures ménagères est celle qui existe entre le point de passage le plus proche du véhicule du service et l'entrée de la propriété.

La taxe d’enlèvement des ordures ménagères (Taxe à payer par le propriétaire ou l'usufruitier d'une propriété soumise à la taxe foncière sur les propriétés bâties) ou redevance d’enlèvement des ordures ménagères (à payer par l’utilisateur et donc la personne qui habite le logement) est due tant que le service d'enlèvement des ordures fonctionne et le juge administratif a décidé qu'étaient passibles de la taxe :

• un immeuble situé sur une voie privée où ne circulent pas les véhicules servant à l'enlèvement des ordures ménagères mais qui est compris dans la partie de la commune où fonctionne le service d'enlèvement (CE, 13 janvier 1933, Recueil Officiel, p. 5949)

• un immeuble situé dans une impasse où ne pénètrent pas les véhicules du service de nettoiement mais distant de 70 m seulement d'une voie desservie par ce service et à laquelle il est relié par un passage en pente mais aisément praticable (CE, 9 janvier 1963, Recueil Officiel, p. 253) ;
• un immeuble desservi par une voie où ne peuvent pénétrer les véhicules du service d'enlèvement des ordures ménagères, mais qui n'est distante que de 45 m d'une rue où passent ces véhicules (CE, arrêt du 9 juin 1971 n° 80986) ;
• des immeubles situés respectivement à 288 et 410 mètres du conteneur relevé par les véhicules du service d'enlèvement (CAA Marseille, 8 mars 1999, N° 97MA01194).
  

Maître Philomène Conrad, Avocat en Droit de l'Immobilier à Paris